国家旅游局：公布《旅游发展规划实施评估导则》等6项行业标准

    旅游发展规划实施评估导则》、《国家温泉旅游名镇》、《高尔夫管理服务规范》、《自驾游管理服务规范》、《旅游演艺服务与管理规范》、《温泉旅游服务质量规范》6项行业标准已经国家旅游局批准，现予以公布，自2015年11月1日起实施。

国家旅游局

2015年7月27日

附件：

旅游发展规划评估导则

（草案，征求意见）

前言

本导则按照GB/T 1.1—2009给出的规则起草。

本导则由中华人民共和国国家旅游局提出并归口。

本导则的附录为技术性附录。

本导则由国家旅游局负责解释。

引言

按照《中华人民共和国旅游法》要求，为增强旅游规划的权威性，保证旅游规划的有效执行，提高规划修编的科学性和时效性，特制订本评估导则。

1  范围和时间

1.1 适用于各级旅游发展规划的实施评估；旅游专项规划参照开展评估。

1.2 规划期满，各级政府须组织开展规划评估工作。也可以根据实际需要，定期或不定期地开展评估活动，开展旅游规划年度评估或者中期评估。规划修编前需要进行评估，评估原规划实施情况，评估修编的必要性，明确修编内容。

2  规范性引用文件

下列标准的条款通过本标准的引用而成为本标准的条款。凡是注日期的引用文件，其随后所有的修改单（不包括勘误的内容）或修订版均不适用于本标准，然而，鼓励根据本标准达成协议的各方研究是否可使用这些文件的最新版本。凡是不注日期的引用文件，其最新版本适用于本标准。

《中华人民共和国旅游法》（2013）

《旅游发展规划管理办法》（2000）

《中华人民共和国城乡规划法》（2007）

《中华人民共和国环境保护法》（1989）

《土地利用年度计划管理办法》（国土资源部 2006）

《中华人民共和国土地管理法》（2004）

《中华人民共和国环境影响评价法》（2002）

《中华人民共和国文物保护法》（2007）

《中华人民共和国野生动物保护法》（2004）

《中华人民共和国水污染防治法》（2008）

《中华人民共和国土地管理法》（2004）

《中华人民共和国森林法》（1998）

《国家旅游信息化建设技术规范》（2000）

《风景名胜区管理暂行条例》（1985）

《旅游规划通则》（GB/T 18971—2003）

《旅游资源分类、调查与评价》（GB/T 18972—2003）

《旅游区（点）质量等级的划分与评定》（GB/T17775-2003）

《风景名胜区规划规范》（GB50298-1999）

《风景名胜区建设管理规定》（建设部1993年12月20日发布）

3  术语和定义

3.1 旅游发展规划。是根据旅游业的历史、现状和市场要素的变化所制定的目标体系，以及为实现目标体系在特定的发展条件下对旅游发展的要素所做的安排。分为全国旅游发展规划、区域旅游发展规划和地方旅游发展规划。地方旅游发展规划又可分为省级旅游发展规划、地市级旅游发展规划和县级旅游发展规划等。旅游发展规划包括近期发展规划（3年—5年）、中期发展规划（5年-10年）、远期发展规划（10年—20年），具体规划期限可以根据实际需要具体确定。

3.2 旅游发展规划评估。指对旅游发展规划执行情况及实施效果进行评估。

4  评估主体

4.1 各级人民政府应当组织对本级政府编制的旅游发展规划的执行情况进行评估，并向社会公布。有条件鼓励有地方人民政府组织成立旅游规划委员会，主要领导担任主任，办公室设在旅游行政主管部门，负责规划评估管理工作。

4.2 国家旅游行政主管部门负责组织全国旅游发展规划、跨省级区域旅游规划、线路旅游规划及各省、自治区、直辖市申请的其他重点旅游规划评估工作。

4.3 各级人民政府组织本级旅游规划评估，旅游行政主管部门具体负责。

4.4 跨行政区域的旅游发展规划，应当由上级人民政府组织或者由相关地方人民政府协商组织，并授权同级旅游行政主管部门组织旅游发展规划评估。

5  评估机制与工作程序

5.1 建立评估领导机制。建立旅游规划评估的领导协调机制，人民政府主要领导担任协调机制领导小组组长，分管领导等担任副组长，相关部门、下级人民政府等作为成员，办公室设在旅游行政主管部门，统筹组织规划评估工作。规划评估遵循以第三方和公众评价为主原则，组织专家对旅游规划进行评估，并广泛征求社会各方面意见。具体的组织形式，各地根据实际情况因地制宜确定。

5.2 编写规划评估报告。各级人民政府牵头，授权各级旅游行政主管部门或委托第三方评估机构，负责编制旅游发展规划评估报告，在调查研究基础上，填写综合评估表，编写旅游发展规划评估报告，并提供各种相关证明材料。

5.3 广泛征求各方意见。将形成的规划评估报告，征求本级人民政府相关部门、行政隶属的下级人民政府、重点旅游企业等相关方意见，被征求意见的各单位，书面反馈意见，填写征求意见表，根据各方意见对报告进行修改完善。

5.4 组织专家进行评估。旅游规划评审主要采用会议审查方式,组织旅游、经济、环境等不同领域的专家对评估报告的资料和综合意见进行专家评估。有特殊情况的，可以采取函评、电视电话会议、网络会议等其他评审方式。要形成统一的书面评审意见，并经评审小组全体成员签字，同时每位评审专家形成各自评审意见表和专家评估表并签名。旅游规划评估专家组由7-11人组成。其中行政管理部门代表不超过1/3，本地专家不少于1/3。规划评审小组设组长1人，根据需要可设副组长1-2人。需经全体评审人员讨论、表决，并有四分之三以上评审人员同意，方为通过。组长、副组长人选由委托方与规划评审小组协商产生。

5.5 评估结果社会公示。通过政府网站、政府公报、新闻发布会以及报刊、广播、电视、网络等，将旅游发展规划评估报告向社会公示，时间不应少于30天。及时收集和反馈各方面意见，吸纳合理内容，对旅游发展规划评估报告规划修改完善，形成旅游发展规划评估报告最终成果。促进旅游规划的科学实施。

5.6 评估结果备案督查。旅游发展规划评估报告的最终成果，应按照有关程序，报本级人民政府审查，并报上一级旅游行政主管部门备案；经审查，报备案的评估成果不符合要求的，原审批机关可以责令修改，重新报备案。没有按照规定进行旅游发展规划评估工作的，上级旅游行政主管部门可以责令纠正。

6  评估内容与评估标准

对旅游规划实施的评估，主要针对四个方面，形成评估体系和综合评估表。一是队规划编制和实施情况评估；二是对规划内容的实施情况评估；三是对规划目标实现情况与实施效果评估；四是根据实施情况对规划成果进行后评估。

6.1 规划编制和实施情况评估

6.1.1 评估是否按照规定编制相应规划。国务院和省、自治区、直辖市人民政府以及旅游资源丰富的设区的市和县级人民政府，应当按照国民经济和社会发展规划的要求，组织编制旅游规划，形成规划正式成果，并按照程序组织评审。对未组织编制规划，或组织编制规划但未形成正式成果的，应酌情扣分。

6.1.2 评估是否有政府审批实施规划。评估各级旅游规划是否本级人民政府审批实施。对通过本地人民代表大会审议，并由政府审批实施的应酌情加分。

6.1.3 评估确保规划实施是否采取有效的保障措施。评估政府是否出台相关保障措施，有计划、分步骤地组织实施规划，如落实专项经费、组织成立规划实施领导小组、制定实施标准考核办法、制定近期行动方案、体制机制改革等。

6.1.4 评估旅游发展规划外是否编制必要的专项配套规划。评估各级人民政府是否从自身特色和实际需要出发，为推进旅游发展规划的实施与落实，组织编制旅游项目、旅游服务体系、旅游基础设施、旅游营销与市场开发等专项规划，从而形成具有鲜明地域特色、系统性、针对性和操作性强的旅游规划体系。

6.1.5 评估旅游规划修编前是否经过严格评估。评估在修编旅游发展规划前，是否对原规划编制修编评估报告，并征求相关部门意见，经过专家评审。并经原审批部门批复同意后，方可修编。对未进行修编前评估的，应酌情扣分。

6.1.6 评估旅游发展规划与国民经济发展和社会发展规划的衔接情况。各级人民政府应当将旅游业发展纳入国民经济和社会发展规划。旅游发展规划应落实国民经济和社会发展规划中的关于旅游业发展定位、发展目标、政策措施要求。

6.1.7 评估旅游发展规划与本级土地利用总体规划的衔接情况。土地利用总体规划应适当增加旅游业发展用地，有条件的设立旅游用地类型。旅游发展规划应根据土地利用总体规划确定旅游发展的目标、功能布局、用地规模和相关措施。

6.1.8 评估旅游发展规划与城乡规划的衔接情况。在城乡规划中，应科学确定旅游功能分区、用地布局，合理配给和提供旅游基础设施、公共服务设施、建设旅游景观设施等，逐步完善城乡的“游憩”功能。旅游业发展规划，在空间发展格局、旅游城镇及景区、特定旅游区、重点旅游项目应与城乡规划衔接。

6.1.9 评估旅游发展规划与环境保护规划的衔接情况。环境保护规划中，应将旅游区作为生态环境保护重点区域，鼓励发展生态旅游、低碳旅游。在编制旅游发展规划时，旅游项目和设施的规划、建设应体现环境保护规划中的要求。对编制了旅游规划的环境影响评价、发展生态旅游、低碳旅游的，应酌情加分。

6.1.10 评估旅游发展规划与其他自然资源、文物等保护和利用规划等的衔接情况。旅游发展规划，要与主体功能区规划、海洋功能区规划、自然保护区规划、风景名胜区规划、林地湿地草原森林公园保护利用规划、文物保护规划、历史文化名城名镇名村保护规划等的衔接。不违反禁止性规定，通过对资源合法、合理的利用，发挥其最大效用，实现各产业共同发展，促进经济、环境、社会、文化效益和谐统一。也要与上级旅游规划衔接，与其他行业、部门发展规划衔接。

6.2 规划内容实施情况评估

6.2.1 评估规划确定的旅游主题形象的实施情况。评估各地是否按照旅游规划中提出的旅游主题形象，或者相近、相似的旅游主题形象定位进行旅游品牌形象的宣传与营销，并对旅游主题形象的影响力和宣传营销的效果评估。

6.2.2 评估旅游发展规划中提出的旅游发展定位的实施情况。评估各地是否按照规划的发展定位，将旅游发展定位纳入到国民经济和社会发展规划中，并按照规划中提出的总体定位、区域定位、产业定位等推进产品、项目的建设。

6.2.3 评估旅游发展规划提出的旅游发展战略、发展路径等的实施情况。对旅游发展规划中提出的旅游发展战略、发展路径等的落实情况进行评估。所确定的旅游发展战略，上升为当地整体发展战略重要组成部分的，应酌情加分。

6.2.4 评估旅游发展规划提出的的空间布局与功能分区的实施情况。各地区应按照规划中提出的旅游发展空间布局和功能分区进行产品建设、项目布局、基础设施的配套，并重点对区域旅游发展阶段性的空间布局进行综合评价。

6.2.5 评估旅游规划中旅游产品建设的实施情况。评估各地是否按照规划中提出的旅游产品发展思路推进旅游产品建设，是否达到预期的产品建设目标。

6.2.6 评估旅游规划中重点项目的实施情况。评估各地是否按照规划提出的重点旅游项目进行招商和建设，对旅游项目的立项情况、招商引资情况、项目投入情况、建设与经营情况、发展方向与原规划方向是否一致等进行评估。

6.2.7 评估旅游规划中旅游要素规划的实施情况。评估各地是否按照规划中对“吃、住、行、游、购、娱”等旅游服务要素规划的内容进行上司是，着重对六要素的设施建设情况、经营收入情况、是否满足游客需求等方面进行评估。

6.2.8 评估旅游服务体系规划内容的实施情况。评估是否按照规划中提出的旅游服务体系建设的内容实施，着重对旅游信息咨询系统、旅游交通服务系统、旅游公共设施系统、旅游安全救援系统、旅游投诉处理系统等落实情况评估。

6.2.9 评估旅游市场宣传与营销推广内容的实施情况。评估是否应按照规划中提出的旅游市场宣传与营销推广的手段与措施进行市场开发，着重对旅游市场宣传营销的口号、主要市场定位、资金投入、渠道、手段等进行评估。

6.2.10 评估旅游规划中提出的保障措施的实施情况。评估是否按照提出的组织保障措施落实推进旅游规划实施，着重对政府是否采取或采取的旅游发展体制机制、组织领导、资源保护、人才保障、科技保障、资金保障等政策、措施。

6.3 规划目标实现情况与实施效果评估

6.3.1 评估旅游规划中提出的核心指标的完成情况。重点就旅游接待总人数、旅游总收入、旅游人均消费、游客平均停留天数、旅游直接就业人数、旅游总收入相当于地区GDP的比重等核心目标进行对比分析。重点分析预期指标完成情况的因素。由于不可抗力原因造成指标未实现预期目标的情况，不予扣分。

6.3.2 评估旅游规划中提出的其他相关指标实现情况。重点对旅游入境人数、旅游外汇收入、旅游招商引资、旅游营销投入、旅游景区建设、旅游接待设施建设等指标是否达到预期进行判断和评价，并重点分析目标实现与否的原因。

6.3.3 评估旅游规划对当地旅游业发展、社会经济文化生态政治文明建设的影响。重点对当地旅游业发展的影响程度、促进程度进行分析评价，包括对区域的发展战略、经济、环境、社会、文化的影响，以及规划的公民认知度、共识度评价。针对此条，各地可根据实际情况，因地制宜的制定各地评价内容标准。

6.4 根据实施情况对规划成果进行后评估

6.4.1 对规划中提出的旅游产业定位和形象定位的科学性、准确性和客观性进行后评估。重点评价规划中提出的旅游产业定位、旅游形象定位是否科学、准确、有特色和影响力，在规划实施中得到落实，落实过程中是否有调整等。

6.4.2 对规划中提出的目标体系的科学性、前瞻性和可行性进行后评估。并分析个目标实现情况，以及影响目标实现的主要因素。

6.4.3 对规划提出的旅游产业开发、项目策划的可行性和创新性进行后评估。重点结合旅游重大项目、旅游产品体系的开发、建设情况，评价规划的合理性。

6.4.4 对规划中提出的旅游产业要素结构与空间布局的科学性、可行性进行后评估。重点应对区域旅游发展所形成的的产业要素结构、空间布局结构等与规划中提出目标进行对比分析，研究规划是否科学合理。

6.4.5 对规划中提出的旅游服务体系、交通线路空间布局的科学合理性进行后评估。重点应对区域旅游的信息、安全、公共设施、投诉等服务系统，以及旅游线路组织情况进行后评估，评价服务系统、线路设置对旅游业发展的影响。

6.4.6 对规划中提出的旅游开发项目投资的经济合理性进行后评估。重点结合规划期限内旅游重大项目的投资、建设、运营、效益等情况进行分析、评价。

6.4.7 对规划中的项目对环境影响评价的客观可靠性进行后评估。重点跟进旅游规划项目对环境的影响结果进行评价。

6.4.8 对规划中提出的旅游发展战略和各项技术指标的合理性进行后评估。结合旅游规划实施过程中，旅游业发展的各阶段性特征，分析评价规划中旅游发展战略、旅游发展指标等内容，是否符合当地旅游业发展的实际情况。

6.4.9 对规划的系统性、衔接性进行后评估。对旅游发展规划中的各专项内容，以及与国民经济和社会发展规划、土地利用总体规划、城乡规划、环境保护规划和自然资源、文物等保护利用规划的相互衔接情况的评价。

6.4.10 对规划中提出的规划实施保障的有力性、操作性和充分性进行后评估。重点对组织领导、体制机制创新、人才保障、资源保护、资金保障、政策措施等内容对旅游规划的实施与落地情况的影响程度进行分析和评价。

7  评估监督落实

7.1 旅游发展规划评估报告的最终成果应报本级人民政府审查，并报上一级旅游行政主管部门备案。没有开展评估工作的，上级旅游行政主管部门可以责令纠正。经审查、报备案的评估成果不符合要求的，可责令修改，重新报备案。

7.2 旅游发展规划评估成果报备案后，应当向社会公示，建设公众监督。

7.3 对评估成果的落实情况进行监督检查，并建立责任追求制度。规划没有得到严格执行的，严格追究责任；发现规划存在问题的，及时调整或修编。

7.4 人民政府在旅游规划实施评估后，认为旅游规划需要修改的，结合评估成果就修改的原则和目标向原审批机关提出报告。旅游规划审批机关应对修改旅游规划的报告组织审查，经同意后，旅游行政主管部门方可开展修编工作。

8  附则

8.1 评估标准和指标要主观与客观相结合，通过形成综合评估表，形成旅游发展规划评估报告大纲、专家意见表等相关工作文件，见附件。

8.2 在本导则基础上，各省、自治区、直辖市可以根据自身需要，因地制宜的编制相应的标准、办法等，形成有针对性的实施细则。